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人類進入工業(yè)文明社會之后，由于無節(jié)制地向大氣排放二氧化碳等溫室氣體，致使地球的溫度不斷升高，造成氣候變暖等災難，危及到人類的生存。如何在生產(chǎn)生活中減少對煤炭、石油等化石能源資源的依賴，成為當前和今后人類社會共同面對的重大任務。

　　在2020年第75屆聯(lián)合國大會上，習近平主席代表中國向世界鄭重承諾，力爭在2030年前實現(xiàn)碳達峰，努力爭取在2060年前實現(xiàn)碳中和。中國政府的莊嚴承諾，不僅勾畫了中國未來綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展的光明前景，而且再次表明中華民族是一個充滿善意，為全人類的命運高度負責的民族。

　　多年來，我國有關部門已經(jīng)對氣候變化應對法的起草開展了研究。在中央明確提出實現(xiàn)雙碳目標的新形勢下，如何正確處理實現(xiàn)雙碳目標與制定氣候變化應對法之間的關系，需要我們認真研究，妥善決策。

　　1 嚴格執(zhí)行與減碳相關的法律法規(guī)

　　中國立法機關和政府多年來高度重視環(huán)境領域的立法，制定了一系列重要的與減碳、碳匯相關的法律法規(guī)。這些法律和法規(guī)包括：

　　關于減碳的法律法規(guī)。

　　節(jié)能法、循環(huán)經(jīng)濟促進法、清潔生產(chǎn)促進法、可再生能源法、煤炭法等法律法規(guī)，規(guī)定了一系列抑制二氧化碳等溫室氣體排放相關的法律措施和法律責任條款。

　　關于碳匯的法律法規(guī)。

　　所謂“碳匯”，一般是指通過植樹造林、節(jié)能減排等途徑，抵消自身所產(chǎn)生的二氧化碳等溫室氣體的排放量。碳匯是更加積極主動的應對氣候變化的措施。森林法、草原法、防沙治沙法、海洋環(huán)境保護法等法律法規(guī)，規(guī)定了一系列與碳匯相關的法律措施和法律責任條款。

　　關于環(huán)境影響評價法、氣象法等法律法規(guī)。

　　對建設項目和重要規(guī)劃的制定依法進行環(huán)境影響評價，是推進節(jié)能減排，預防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的重要法律措施，并對抑制二氧化碳等溫室氣體的排放，也會產(chǎn)生積極影響。全國人大常委會《關于積極應對氣候變化的決議》和氣象法等有關法律法規(guī)，對于減緩和適應氣候變化，規(guī)定了一系列的重要措施，有關方面都要認真遵守。

　　關于環(huán)境監(jiān)測等法律法規(guī)。

　　環(huán)境監(jiān)測是國家推進生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的重要監(jiān)督手段，隨著國家雙碳目標的確立，監(jiān)測的范圍必將會有所擴大。近年來，個別地方部門和企業(yè)對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)進行篡改的行為時有發(fā)生，導致若干環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)失真，嚴重影響國家環(huán)境決策和生態(tài)環(huán)境保護的管理效果。有關部門在執(zhí)法辦案時，應當嚴格執(zhí)行國家關于環(huán)境監(jiān)測的各項法律法規(guī)，依法懲治篡改監(jiān)測數(shù)據(jù)等違法行為，維護公平競爭的營商環(huán)境和依法辦事的社會環(huán)境。

　　2 加快氣候變化應對立法進程

　　實現(xiàn)雙碳目標是一個重要的目標指向。從立法技術而言，為了實現(xiàn)某個特定的目標，不宜單獨制定法律。法律是規(guī)范特定主體之間的權(quán)利和義務關系的，具有長期性、普遍性、規(guī)范性、極大權(quán)威性和反復適用性特征的行為規(guī)范。因此，對于實現(xiàn)雙碳目標和應對氣候變化，在立法安排上應當作出科學的頂層設計。

　　建議將“應對氣候變化法”作為當前生態(tài)文明建設和可持續(xù)發(fā)展領域的立法優(yōu)先選項。

　　關于制定氣候變化應對法，建議建立以下立法框架和行動方案：

　　一是科學設計立法目標。建議將“促進低碳發(fā)展和循環(huán)發(fā)展，實現(xiàn)碳達峰和碳中和目標，減緩和適應氣候變化”設定為立法目標。

　　二是明確規(guī)范重點。應當確立氣候變化減緩和適應的基本原則、主要制度和措施，為推進氣候變化的減緩和適應，提供基本的法律指引。實現(xiàn)雙碳目標主要強調(diào)對二氧化碳的控制，而應對氣候變化既包括氣候變化的減緩，又包含氣候變化的適應。

　　三是推進氣候變化減緩。重點建立以減碳為核心的法律制度，明確碳排放總量的確定標準和分解方式，實施目標的責任考核制度。推進碳排放權(quán)交易工作，當前也可以通過制定相關的行政法規(guī)，為氣候變化應對法的制定積累經(jīng)驗。同時對其他影響氣候變化的溫室氣體排放規(guī)定限制措施。

　　四是推進氣候變化適應。推進建立氣候風險預測預警機制、創(chuàng)新氣候適應相關技術措施的政策激勵措施和法制保障措施。

　　五是建立司法保障。人民法院和人民檢察院要抓緊進行氣候變化應對領域的糾紛化解和訴訟程序準備工作。比如，對碳排放權(quán)交易中的爭議問題進行積極探索，建立相關糾紛的預防和爭議解決制度。在典型案例的指引下積極研究并提出具體解決方案，為立法機關開展氣候變化應對立法作出法律實施機關獨特的實操性制度應用支撐。

　　3 建議人大先制定實現(xiàn)推進雙碳目標的“決議”

　　建議在過渡期，全國人大常委會先研究制定“積極推進實現(xiàn)雙碳目標的決議”。

　　這是因為，制定氣候變化應對立法，需要一個較長的過程，不進行精心準備不可能完成這一立法任務。這在客觀上需要立法機關先制定一個“積極推進實現(xiàn)雙碳目標的決議”，為我國實現(xiàn)雙碳目標，提供一個基本的行為指引。這樣安排，既可以表明國家立法機關對推進實現(xiàn)雙碳目標的鮮明態(tài)度，又可以為將來專門制定“氣候變化應對法”進行必要的立法準備。

　　此外，我國全國人大常委會2009年專門制定的《關于積極應對氣候變化的決議》，與筆者建議制定的“積極推進實現(xiàn)雙碳目標的決議”，各有自己的適用空間，不存在重復立法問題。

　　“積極推進實現(xiàn)雙碳目標的決議”，反映了時代的進步和實現(xiàn)雙碳目標下的新形勢新任務新要求，對于我國當下和今后一個時期推進實現(xiàn)雙碳目標，必將發(fā)揮重要的立法指引作用和政策之間的銜接功能。

　　綜上，筆者認為，為了做好實現(xiàn)雙碳目標和氣候變化應對工作，最為合理的制度安排是由全國人大常委會分別制定 “積極推進實現(xiàn)雙碳目標的決議”和“氣候變化應對法”。

　　筆者堅信，妥善處理好制定相關決議和法律之間的關系，有利于充分發(fā)揮法治對實現(xiàn)“雙碳目標”和應對氣候變化的促進保障作用，從而為實現(xiàn)全球的可持續(xù)發(fā)展和人類命運共同體的構(gòu)建，作出中國獨特的積極的貢獻。

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如何處理實現(xiàn)雙碳目標與氣候變化應對立法的關系